政府职责视角下应急管理协同机制的困点阐析及优化进路——基于南京市的案例分析

摘要

应急管理协同机制优化是一个兼具理论与实践的问题。已有研究主要是从结构和程序两个方面对应急管理协同机制进行探讨。但从我国应急协同的实践角度来看，一直缺乏一个能够有效链接“结构”与“程序”的理论“抓手”作为分析框架。基于我国政府体系的现实结构，由“条块”特征而生成的纵横复合的政府职责体系可以作为分析应急管理困点生成及优化进路的理论框架。通过对南京市应急管理协同机制的深入调研，从职责失序、职责间隔、职责沉降与转移的方面归纳出应急管理协同的能力弱化、条件不足和资源不平衡等困点，并从政府职责视角阐析其生成原因。基于理论框架和调研结论，并结合政府职责在应急管理中的实践应用，从优化职责载体、职责规范、职责条件、职责效能、职责保障五个方面分别提出重构协同机构体系、推进协同制度规范、实行协同转换机制、建构协同评估体系和完善协同资源配置为主要内容的优化进路。

作者介绍

邱实，南京师范大学公共管理学院副教授，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员

文章结构

一、问题提出

二、文献回顾

 2.1 结构视角下的应急管理协同研究

 2.2 运行视角下的应急管理协同研究

 2.3 既有研究的拓展

三、理论阐述：应急管理协同的职责逻辑

 3.1 理论依托：现实案例的审视

 3.2 理论框架：纵横复合的政府职责体系

 3.3 理论导入：应急管理协同的职责逻辑

四、问题解构：政府职责视角下应急管理协同机制的现实困点及生成原因

 4.1 职责失序：应急管理协同能力弱化

 4.2 职责间隔：应急管理协同条件不足

 4.3 职责沉降：应急管理协同的资源不平衡

五、对策建议：基于政府职责的应急管理协同机制优化进路

 5.1 职责载体优化：重构应急管理协同组织体系

 5.2 职责规范优化：推进应急管理协同的制度规范

 5.3 职责条件优化：实行应急管理协同的转换机制

 5.4 职责效能优化：建构应急管理协同的评估体系

 5.5 职责保障优化：完善应急管理协同的资源配置

六、结论与讨论

一

问题提出

2003年“非典”疫情暴发后，我国开始探索应急管理的建设，并逐步建立以应急管理预案、以应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制，即“一案三制”为基本框架的突发公共卫生事件应急管理体系。经过多年的发展与完善，我国应急管理得到了长足的发展。进入新时代，风险形式不断变化，风险种类逐步增加，党中央高度重视应急管理体制的建设，并对此提出了明确的要求。2018年党和国家机构改革设立全新的应急管理部，其后各级地方政府也陆续设置相应的应急管理部门。中央设置应急管理部门的初衷是通过成立专业性机构以求有效应对日益增加的各类突发事件及社会风险。但从现实来看，一方面我国应急管理仍处在“边组建边应急”的融合过程，虽然具有较为完整的组织架构，应急管理部门在各类突发事件应对处置的过程中仍时不时暴露出诸如府际关系不协调、政府与多主体关系不协同、应急主体缺位、机构不畅通等问题。另一方面，无论从法律文本还是现实实践，应急管理部门的职责范畴无法完全覆盖当前的各类突发事件，引发应急管理的协同障碍。2020年新冠肺炎疫情的暴发进一步凸显了应急管理及其协同的重要性。应急管理从来都不仅是应急管理局的事务，其典型特征在于协同联动其他部门共同开展应急管理的各项工作。目前，应急管理部门承担自然灾害和事故灾难的处理职责，公安部门和卫生健康部门分别负责社会安全事件和公共卫生事件的处理职责，但现实中各类突发事件是会发生交叉的。因此，应急管理部门在其职责履行中还需要推进应急协同，即联络相关部门共同完成应急管理事务，提升突发事件应对与风险防控治理的有效性。因此，应急管理协同机制就成为新时代应急管理研究的重要内容，也是党的二十大提出“建立大安全大应急框架”的基本要求。

基于我国应急管理的发展现实，以应急管理协同机制为研究对象，依托典型地区的应急管理协同案例，本文尝试探索以下几个问题：应急管理协同机制优化的理论框架如何确立？政府过程中应急管理协同机制存在哪些困点，其生成原因又是什么？应急管理协同机制应该建立何种优化进路？

为了能够有效分析上述问题，本文以南京市作为个案研究对象，通过进行多方位的调研访谈，阐析应急管理协同的问题，探究政府职责在应急管理协同中的作用。同时，尝试将理论框架与实践案例相结合，提出符合中国政府运行实际的对策建议。南京市位于我国华东地区，是“长三角”地区重要的特大城市。截至2022年底，南京市的常住人口约930万，其中城镇人口接近800万，整体城市化率为86.8%。南京市产业结构多元，经济社会发展水平较高，又是东部地区重要的交通枢纽，因而各类应急事件较多。同时，因南京市的特殊地位，其在应急管理层面具有一定的行政立法权和自由裁量权，因而作为分析应急管理协同机制的研究对象具有典型意义。值得注意的是，由于南京市的地理区位，其对相邻安徽省的部分城市也具有较强的辐射作用，在官方与民间两个层面都具有较为密切的合作关系，所以在应急管理上也不可避免地存在协同。因此，将南京市作为应急管理协同的研究案例具有较强的典型性。

二

文献回顾

文献梳理是分析应急管理协同问题的重要条件。长期以来，学界对应急管理研究一直保持较高的研究热度，特别是2020年新冠肺炎疫情暴发后，其更是成为相关研究的中心问题。应急管理是随着经济社会发展及突发事件的现实变化而不断演进的。有学者将应急管理体制的发展历程划分为以“灾种管理”为特征的的第一代应急管理和以“一案三制”为代表的第二代综合化的应急管理，提出应急管理体系应该是一个由政府和其他社会组织构成的一个综合体系，并从现实角度阐析应急管理从“协同治理”的第三代体系向“结构优化”为中心的第四代体系迈进的进路。在此基础上，应急管理机制研究进一步深入，将其细化为单一灾害管理+人民战争(1949—1978年)、单一灾害管理+部门协调机制(1978—1992年)、单一灾害管理+党委协调机制+部门协调机制(1992—2003年)、枢纽机构抓总+部门协调机(2003—2013年)、国安委+党政同责+部门协调机制(2013—2018年)、面向新时代的全面综合统一的部门管理模式(2018年之后)六个阶段，并描述了应急管理机制从单一、分散向综合、协调发展的进程。更有将应急管理体系建设放置于风险治理的大视角下，探究其发展历程与优化方式。从目前的的研究成果来看，应急管理已经被明确为是一个综合性治理，特别是在2018年应急管理部的成立被普遍认为是应急管理体制从灾种分割管理向灾害综合治理的转变。应急管理的综合化发展为“协同”的研究奠定基础。关于应急管理协同的文献非常丰富，本文难以穷尽，因而选取国内外代表性成果，从结构和运行的视角对其进行总结归纳，梳理应急管理协同机制研究中的主流观点。

2.1 结构视角下的应急管理协同研究

应急管理协同研究的结构视角是指从机构、区域、关系等多个方面为基础，尝试通过优化组织结构实现应急管理有效协同。机构改革是实现应急管理协同结构化调整最为直接的方式。为了应对跨界突发事件时出现的协调困难的现实问题，有学者根据应急管理协同的性质和主体向度，将应急管理协同分为纵向虚体、横向虚体、纵向实体和横向实体四种类型，厘清应急管理协同的机构障碍，提出赋予各级应急管理机构专项职责，建立与横向同级职能部门之间的分工配合，并赋予各级地方党委政府应急管理机构设置必要的自主权，以求实现应急管理协同的完善。落实到具体领域，可以从特定协同部门的经验事实出发，总结相应的工作机理，进一步归纳出影响政府跨部门协同的结构性要素，并通过整合优化建立应急管理协同的有效机制。议事协调机构的设立也是结构视角下应急管理协同机制优化的重要路径，有学者认为应急管理协同的网络化结构遵循“协调密集型—均衡松散型—核心边缘型”的演化路径，基于此通过建立议事协调结构加大应急管理协同的深度及广度。

值得注意的是，在组织结构上，应急管理难以完全脱离科层结构而单独存在。有学者指出当前应急管理协同中存在两种模式：一是传统的官僚制，即由指挥官来协调全局的指挥部模式。二是指挥官负责协调，其成员自主互动的网络模式。因此，应急管理协同实际是复合了科层制的网络化结构，所以在新的形势下应急管理需实现横向和纵向的协同，包括地方政府各部门之间、不同层级政府部门之间、政府与其他主体之间的协同治理，以实现突发事件的共防共治和风险分担。所以，应急管理的协同的往往并不完全发生在政府内部，与立法、司法部门及社会团体都可能产生联系，因此需要从更大的范畴来进行应急协同的机构调整，形成一种“合作式”的危机（应急）管理模式，如公共卫生事件往往就涉及多个地区及行政辖区，因而需要从更广的结构上统筹协同。还有学者从行政区划的角度出发，基于更加宏观的结构层面尝试对应急管理协同机制进行优化调整，解决因为政区矛盾而发生的应急管理协同障碍。结构视角是研究应急管理协同的传统方法，多偏向定性与静态的特征。

2.2 运行视角下的应急管理协同研究

应急管理模式是一个动态的政府过程，其在经济结构、社会转型等因素下是不断变化的。因此，应急管理协同的研究的运行视角主要是指运行条件、运行方式、运行技术等一系列影响应急管理协同机制及其效能的因素。因为应急管理所针对的对象具有“突发性”特征，难以有效预测，所以应急管理协同不能依赖人为设计，而是要依托运行环境实现协同。运行视角下应急管理协同的难点主要在于应急标准、应急规范和应急阶段的差异性，因此需要以法治化的方式为应急管理协同提供运行准备。因此，有学者提出我国的应急管理协同存在法治建设与实践发展不对称的问题，需要在修订《突发事件应对法》的时候为应急管理协同提供必要的法律授权和法治支持。目前来看，联防联控是应急管理协同的主要运行机制，即在应急管理决策、执行和监督的过程中实现纵横多部门的协同。基于此，区域间的应急管理协同可以从“一体化”的角度出发，建立向度更深、宽度更广的协同机制。与此同时，应急管理领域逐步形成“信息共享、资源整合、组织协同”的协同机制，应急管理协同中“自上而下”与“自下而上”的融合日益突出，特别是在大数据信息技术应用趋势下，应急预案自上而下定义的“计划网络”(planned networks) 与社会参与自下而上驱动的“突生网络”(emergent networks) 进一步呈现，进而在更大范围内实现了多主体协同，显著提升应急响应的集体绩效。

具体方面，应急管理协同也可以通过定量的方式完善其运行机制，如运用解释结构模型（ISM）技术，确定突发事件应急协同各影响因素之间的关系，进而利用交叉影响矩阵（MICMAC）将影响因素分为以来、联动和独立三类，实现应急管理的有效协同。同时，还可以将应急管理协同所涉及的资源调配、信息共享等与应急预案相结合，推进跨行政区的地域应急“资源—服务—主体”的一体化。2020年新冠肺炎疫情暴发后，应急管理协同的研究在公共卫生领域开始聚焦，特别是针对疫情防控中协同效果的提升及跨区域协同和属地管理间的协同矛盾、资源配置滞后分散等现实问题，从“结构-功能”的角度进行了创新。应急管理协同研究的运行视角所涵盖的范畴要宽于结构视角，其更多是从动态的角度对应急管理协同中的机制、方法、过程等进行研究，并具有定性研究和定量研究相融合的特征，为应急管理协同的研究奠定了丰富的基础。

2.3 既有研究的拓展

通过已有文献的梳理，应急管理协同研究的视角多元、方法丰富、成果繁巨，本文难以穷尽。基于结构视角和运行视角对其中代表性文献进行归纳可以发现，应急管理协同是随着应急管理体系的更新而不断发展的，并不断衍生出各种类型的研究方法，为后续研究奠定了坚实的基础。但是，从现有研究成果来看，虽然案例研究成果丰富，但是其中研究视角多为结构性或运行性，将两者融合的研究还不是很多，抑或是能够将两者融合的理论“抓手”还不多。基于此，本文尝试对既有研究的拓展主要体现在两个方面：一是尝试以“政府职责”为抓手，依托特定的案例尝试将应急管理协同的“结构性”与“运行性”融合，在既有成果的基础上实现研究的拓展。二是依据应急管理的行政属性，将应急管理协同放置到我国政府体系之中，特别是条块结构下的政府职责体系中，用以适应我国行政管理体制的现实要求，探索出符合我国政府治理实际的对策建议。

三

理论阐述：应急管理协同的职责逻辑

3.1 理论依托：现实案例的审视

理论的阐述需要以现实的案例作为依托，本文以南京市作为个案进行审视，以求找出合理的理论分析框架，实现理论与实践的进一步融合。本文以调研访谈为主要研究方法：一是应急管理协同从本质上来说是政府部门间特定职责的协同，涉及资源调配、权责划分、运行合作等多方面，这些方面的政府间协同往往无法用数据进行直观展示，因而需要以各方面的参与人员的经验事实为基础进行系统分析，才能找准当前应急管理协同中的现实困点。二是应急管理具有较强的专业性，其协同更是涉及到其他不同类型部门的专业领域，必须通过对应急管理及相关部门专业工作人员的深入访谈，才能获得科学、合理的一手资料，进而厘清应急管理协同困点的生成原因。

基于此，笔者及研究团队自2020年8月至2021年12月，先后对南京市的应急管理部门、应急协同的关联部门、基层政府及应急协同其他参与人员等进行了连续性的调研访谈，获得较多的一手资料。访谈人数从12人开始，逐步增加至35人，初步完成访谈并进行内容总结。具体根据访谈类型对相关访谈内容进行分类处理并细化编号，同时凝练核心内容，归纳应急管理协同在现实困点、生成动因，为优化进路的推导奠定基础。此后，基于上述四个访谈“板块”逐步增加23位访谈人，调研内容未见明显新增，视为访谈饱满。根据被访谈单位人员的隐私意愿，本文对访谈人员及资料进行编号处理（见表1）。

说明：为尊重受访者隐私意愿及方便归纳，表中代码为访谈类别的综合标识，并非一个代码对应一个人

南京市应急管理协同的核心单位是应急管理局，在“职责同构”下其机构设置和职责范畴与其他城市应急管理部门并没有太大的差异。目前，南京市应急管理局共有19个内设机构和3个直属单位，根据其内设机构的职责属性可分为业务职责机构、办公职责机构和“复合”职责机构。所谓“复合职责机构”就是指该机构兼具常规性办公属性和非常规的业务属性（见表2）。

“我们这个部门的属性就是这样的，除了常规的职责，还有很多非常规的职责，与其他职能部门的差异主要在于我们的一些职责具有临时性、突发性的特征，……这就使的我们很多的处室存在‘复合’职责的情况，比如规划财务处就是既要履行日常的财务管理职责，又要承担编制和组织实施全市应急范围内的规划及提出相关经济政策建议，职责其实很繁重。”（20201008A01）

“……同样，我们部门的宣传教育处，既要承担应急管理、安全生产、防灾减灾等业务方面的宣传、舆情和文化建设工作，也要开展应急知识普及、指导全市应急救援队伍建设，甚至是培训基地建设和管理工作，职责的‘复合’性很强”。（20201009A02）

结构层面，南京市的应急管理部门设置较为完善，且从规范上联动了各相关部门，形成了较为完整的应急管理协同体系。

“根据大小多个（专项）会议和相关文件的出台，我们市已经建立了相应的应急协同机制（框架）。但是具体如何实行还需要（各方）进一步‘磨合’。”（20201008A01）

这反映出文献回顾中提及的“结构性”协同在南京市已基本达成。但是各类突发事件的相互影响并不会根据行政划分而发生，即虽然应急管理部门的主要职责范畴为自然灾害和事故灾难，社会安全事件和公共卫生事件不属于其职责范畴，但是各类突发事件在很多时候是“相通”的，需要在运行层面更好的协同。

南京市某基层政府负责人介绍说，“之前我们这里的某化工企业发生了爆炸，这是典型的事故灾难，肯定是由属地政府和应急管理部门负责。但是因为发生爆炸后泄漏了一些有毒物质随着空气飘散，容易造成周边地区的卫生健康问题，为了有效应对这个问题就需要卫生健康部门及时参与进来。但是在当时救灾的过程中我们却没有配合的很好。……这其中除了横向的各部门配合外，还需要上级对口部门及上下级政府的纵向配合，就是‘条块’上面也要配合好才行。”（20210720C01）

这表明在应急管理协同的实际运行中不仅出现文献梳理中出现的“结构”协同与“运行”协同脱节的问题，还存在“条块”层面不够协同的情况。据此，探索应急管理协同机制的优化，就需要首先找到一个理论上的“抓手”，即确立理论框架，用以指导应急管理协同的实践。

3.2 理论框架：纵横复合的政府职责体系
从理论上看，协同机制一般可以分为两个类别：一是政府与社会组织之间的协同机制，用以治理性事务的处理；二是政府部门间的协同机制，用以处理跨部门的联动性事务。本文所研究的应急管理协同属于第二种协同机制，主要是以应急管理部门为中心，横向协同其他相关部门处理各类突发事件的协同机制，是政府体系内部协同。同时，因为应急管理本质上是政府的一种职责，无论是应急管理部门还是其他相关部门，在协同过程中都是依据特定职责运行的。基于上述两方面，本文的分析框架可以立足政府体系，以政府职责为“抓手”分析其存在的问题并提出优化路径。同时，正如前文对南京市调研访谈中所提及，我国政府具有“条块”治理的特征，纵向上的行政层级和横向上的机构部门共同构成我国政府治理体系。因此，条块结构所生成的纵横复合的政府职责体系就自然成为应急管理协同机制的运行基础，其也自然可以作为研究其优化进路的理论框架。

政府职责体系是指一个国家范围内，政府和政府部门所承载的所有职责，按照服务于一定的政治、经济和社会关系的原则，遵照宪法和法律的规定，按照国家总体与部分之间的内在逻辑关系，为实现国家机构重要要素间的相互制约关系和便利政府运行而组成的有机整体。在条块结构下，政府职责体系可以分为纵向政府职责体系和横向政府职责体系（见图1）。纵向政府职责体系是指各级政府之间职责关系的总和，其主要是为了明晰各级政府“应该做什么”的问题。如省级政府主要履行区域内经济社会发展规划职责，县级政府主要负责公共服务供给和基础设施建设职责等。横向政府职责体系是指一级政府中各机构部门职责内容及相互关系，其主要明确一级政府职责“应该由谁做”的问题。我国政府机构按照政府职责“分工治理”，即依据具体职责进行机构划分，并明确各机构对具体事务的职责定位，如应急管理机构就是典型按照职责进行设置的专业职能机构。横向政府机构共同构成一级政府行政组织，其各自的职责也构成横向职责体系。应急管理是我国各级政府的核心职责之一，同时应急管理部门也是各级政府的必设机构。我国应急管理协同机制的优化本质上是对各级政府应急管理职责和以应急管理部门为主体的相关职能部门职责运行的联动性优化。因此，其必然要放置于政府职责体系之中进行研究。地级市作为我国“条块”体系的中间“环节”，上承省级政府，下接区县政府，在应急管理协同中发挥重要的作用，这也正是将南京市作为案例的研究意义所在。

3.3 理论导入：应急管理协同的职责逻辑

纵横复合的政府职责体系作为优化应急管理协同机制的理论框架具有客观合理性和现实必然性，其逻辑主要呈现为：

（1）纵向职责的承接性。应急管理职责贯穿于各级政府之间，无论是中央政府还是基层政府都具有不同范畴和程度的应急管理职责。同时，因为突发事件具有临时性、不可控性等特征，现实中无法将其有效控制在一级政府的职责范围内，因此很多时候需要多级政府协同应对各类突发事件，共同履行应急管理职责。

“比如我市管辖的区域内发生洪灾或卫生事件等，不可能仅发生在某一行政区域内，而且相关的应急职责也不会仅涉及某一级政府或某一个部门。”（20210722A03）

（2）横向职责的联动性。根据《突发事件应对法》，应急管理职责的内容可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。应急管理部门负责自然灾害和事故灾难（核事故和海洋灾害除外）的职责，而公共卫生事件和社会安全事件则由卫生健康部门和政法部门负责，但是任何一类突发事件在发生时往往并不是独立的。

“洪水属于自然灾害，但洪水发生时会出现一些疾病传播的情况，就附带了公共卫生事件。”（20210722A03）

“……还有一些事故灾难的发生也会衍生出相应的社会安全事件。”（20210723B03）

因此，各类突发事件在发生过程中是相互交织缠绕的，单纯依照职责划分无法满足应急管理的现实需要。所以，这就需要从横向上进行多部门的职责联动，增加部门间协同性，用以应对复杂多变的各类突发事件。

（3）纵横职责的复合性。应急管理部门及其他关联部门在应对突发事件的时是嵌入到“条块”结构之中的，如应急管理部门作为一级政府职能部门在接受本级政府行政领导的同时，也需要接受上级应急管理部门的业务指导，其他关联部门也存在相关的情况。

“（很多突发事件）单靠我们部门（应急管理部门）很多时候是无法完全应对的，需要依托上级应急管理部门乃至应急管理部，甚至还需上级政府及关联部门的支持才行。”（20220722A03）

因此，在应急管理协同过程中各机构部门实际都是内嵌于各自的条块结构之中，并共同构成一个纵横相叠的网络化的职责体系。另外，值得注意的是，应急管理部门作为政府职能部门具有常规的行政性职责。但因突发事件具有不可预期性，应急管理部门又具有非常规的应急性职责。两种职责相互复合，呈现出另一种样态的职责复合性，该部分在前文理论依托中以通过案例访谈呈现。基于上述分析，将纵横复合的政府职责体系作为优化应急管理协同机制的分析框架不仅可以准确找到其当前存在的困点，更能从职责角度探索出可行性的优化进路。

四

问题解构：政府职责视角下应急管理

协同机制的现实困点及生成原因

通过对南京市应急管理协同过程的调研与访谈，本文总结出当前应急管理协同机制存在的困点主要有三个方面：一是应急管理部门与其他关联部门存在职责失序的问题，造成应急管理整体协同能力弱化；二是应急管理协同过程中存在较为明显的职责间隔现象，引发应急管理协同机制运行条件不足；三是由于职责缺位，造成应急管理资源分配不平衡，使应急管理协同机制保障出现问题。基于上述三个方面的问题，具体分析如下：

4.1 职责失序：应急管理协同能力弱化
2018年党和国家机构改革后，从中央到地方各级政府都陆续成立应急管理部门，承担突发事件的应急处置与协同联络职责，原设置于政府办公厅（室）的“应急办”被其取代。但是在应急管理部门设立后，却出现了应急管理协同能力弱化的现象。具体而言，应急管理部门在横向协同其他相关部门时权威性不足，甚至可以说其他的部门并一定“买账”。而在原应急办的体制下，相关职能部门却反而较为容易协调整合。

“之前的应急办因为设在政府（办公厅）里面，所以其他部门都认为它下的文件就代表政府，必须要执行，……这就是政府下达的指示，作为相关职能部门是必须要完成的。而现在大家（指各相关部门）都是平级的，你凭什么能够直接指示我呢？除非上级（指所属政府）直接下达指示或命令。……”（20201008A01）

同时，其他关联部门也具有各自的职责，并不是“待命式地等候应急部门的协同指令。突发事件往往具有不可预期性，很多事务也具有“应急”特征，需要相关部门随时配合。这就造成常规性的职能性职责与非常规性的应急性职责产生矛盾。一般相关部门在遇到职责矛盾的时候，往往会主观上将从本部门的职能性职责优先，如果突发事件不是特别紧急，这种现象会更加明显。

“遇到一些突发性事件，特别是一些完全不可预期的事故，需要相应部门配合，但如果当时该部门也需要完成他们职责内的其他事务时，他们通常会考虑保证其固有职责性事务完成的基础上进行相应协同，当然这并不会放在台面上，但基本会这样做。……从职能部门履职角度来说，这样的选择是可以理解的，但是从应急管理协同的层面看却是有些不利的。”（20210722A03）

另一方面，应急管理部门的内设机构在一些突发事件的处理上也存在职责性的交叉，或者说职责边界模糊，引发应急管理内部协同的一些障碍。

“我们部门内部有时候在处理一些特定突发事件或安全监督事务时也会产生一些矛盾。比如执法监督的处室和综合监管的处室都具有安全监管的职责，层级较高的应急管理部门可能职责划分较为清晰，但是越往基层相关监管职责交叉越明显，有时候两个处室在一些事务上自己都产生了困惑。”（20201106A02）

通过调研，可以归纳总结出当前应急管理协同能力弱化的问题核心在于职责失序。所谓职责失序是指政府部门在履行具体职责的时，虽然在文本层面上职责划分明确，但在实际运行中却出现职责重叠、交叉、模糊等一系列问题，并难以从行政操作层面进行调整，进而实践层面无法履行文本层面的职责规范，引发职责的秩序性问题。具体而言，就是政府过程中职能部门的职责履行与职责范本出现了秩序性偏差。结合访谈调研，应急管理协同机制的职责失序问题的生成原因可以归纳为以下三个方面：

（1）行政平级造成应急管理部门权威性不足。目前各级政府的应急管理部门与其他相关部门在行政层级上基本都是平级的，这就使应急管理部门在协同上出现权威不足的现象。一方面，应急管理部门作为政府职能部门无论从法理上还是资源上都无法直接调动其他相关部门，其多是借助成文的职责性规定进行协同，甚至一些时候要依靠人际关系或其他非正式因素实现协同。另一方面，政府各职能部门虽然都是同一行政层级的政府组成机构，但从实际行政权重的角度来看，本质上还是存在差异的，比如自然资源部门、财政部门等在实际政府过程中都具有超出一般职能部门的权限资源，应急管理部门更加难以实现协同。总体而言，应急管理很难实现彻底、充分的协同，引发职责失序。

（2）应急管理职责文本在统筹协同实践中存在局限性。机构改革后，不少地方政府对应急管理职责进行了不同程度的文本化界定，如山东省淄博市张店区政府出台《应急管理部门职责任务清单》，用以明确应急管理局及相关部门在应急管理事务中的职责归属及履职机制。还有一些市级政府将应急管理职责进行切块并划定责任主体。但是在应急管理的实践中，职责文本对应急管理协同机制的运行难以实现强有力的统筹或规制，职责依然分散。这其中固然有部门利益的因素，但更多的还是职责清单的统筹能力偏弱，无法实现充分的协同。

（3）应急管理部门内设机构运行机制的职责关系还未完全理顺。当前从中央到地方的各级政府都设置了应急管理部门，并明确机构“三定”方案。但不同层级应急管理部门面临的职责范畴及职责权重是不同的，如层级越低的政府应急管理事务范畴越狭窄，具体职责更加聚焦。但因我国机构设置具有“职责同构”特征，各级政府应急管理部门的内设机构也大致相似，只是在编制管理和运行机制上存在一些差异，基本呈现出“上下对齐、左右对口”的设置理念。因此，应急管理机构设置的“同构”性与不同层级政府应急管理职责的差异性就发生了矛盾，引发应急职责失序，生成协同困点。

值得注意的是，虽然当前应急管理协同机制出现协同能力弱化的问题，但是这并不意味原“应急办”改革是错误的。因为原“应急办”具有较为明显的任务型运行导向，其应急管理职责具有较大的模糊性，且不同地区的“应急办”存在明显的职责差异。所以，原“应急办”虽具有较强的协同性，但其主要还是依托政府本身的行政权威而产生的，并不是政府职责互动作用的结果。同时，其缺乏文本化的职责规范，职责履行稳定化程度偏低，临时性特征较强，从长远看这对我国应急管理事业的发展是不利的。

4.2 职责间隔：应急管理协同条件不足
应急管理协同机制的有效运行需要以应急管理部门为中心，有效联动其他相关部门，形成合力。要实现这一目标需要打通各部门之间的职责，使其贯通流畅，相互支撑。但在调研访谈中，发现应急管理协同机制的职责“通道”并没有完全打通，甚至还出现“梗阻”，造成应急管理的职责“间隔”。所谓职责间隔是指各部门在履行应急管理相关职责时出现职责“割裂”、履职沟通不畅等问题，造成职责履行“碎片化”现象，使各部门“各行其是”，影响应急管理协同机制的有效运行。通过访谈，可以从应急管理部门和相关部门两个角度来审视这一问题。

从应急管理部门的角度来看，虽然通过机构改革实现应急管理职责整合，同时也增强协同机制的有效性。但在政府过程中，却存在两个职责“间隔”的问题：

一是专业职责的间隔。应急管理协同中的专业职责间隔主要是指在应急管理部门与相关部门在专业上存在职责协同不畅的问题。专业职责的间隔是应急管理协同机制发生障碍的重要原因。

“比如遇到山林火灾，根据职责规定需要林业、消防共同参加，然后我们（应急管理部门）协同指挥。但现实情况是，消防部门到了后问我们森林区域的环境情况及地形地势，我们无法有效掌握。而林业部门了解相关专业信息，但是对救灾问题并不在行。”（20210408A02）

“……还有就是现场协调过程中，虽然从理论上说我们可以对两者的专业职责进行协同，但实际操作起来因为没有一些权限作为依托，造成很多时候需要‘人情’作用，甚至最后还是要上级领导出面或到现场进行指挥才行。”（20210408B01）

二是组织职责的间隔。组织职责的间隔是指各部门在应急管理协同中，由于组织属性的差异使其运行方式发生冲突，导致协同机制产生问题。如消防部门虽然是应急管理的重要协同力量，但是目前还没有明文规定突发事件中应急管理部门是否可以直接调动消防部门。加之消防部门内部实行垂直管理，与应急管理部门属地管理也会发生矛盾，这无异于增加了应急管理协同机制的职责间隔。

“消防部门虽然在2019年退出现役了（指消防部门不列入武警部队），但是其管理模式依然是垂直管理的，……在人财物管理上与我们（应急管理部门）不发生直接的关系。在发生突发事件，我们（应急管理部门）还是要调动消防部门的，只是这个‘调动’与通常理解的调动不完全一样，……所以在实际协同中，还是会发生一些因为组织运行方式造成的问题。”（20210408A03）

从相关部门的角度来看，各部门具有职能性职责，很多时候应急管理协同职责与本身的职能性职责会产生矛盾，这时就会使相关部门产生自主或非自主的利益选择。通常，相关部门在没有上级压力的情况下，会优先保证本部门职能性职责的履行。

“在突发事件中，我们（相关部门）也知道应急协同的重要性，这是关系到危机化解的，但有时我们也在处理本部门的工作，也很着急，如果不完成的话，也会被问责。……说实话，很多应急管理协同并不是我们在刻意应付，而是很多突发事件具有临时性，没有办法预计，我们也需要完成很多其他工作，不能一直候着事情（突发事件）的发生。……有时，对方（应急管理部门）一个工作人员打电话就说立刻需要多少人到哪里做什么，确实有点准备不足。”（20210611B03）

应急管理协同的职责间隔问题实际上就是横向政府职责体系建构的问题。（1）政府部门的职责边界依然存在模糊之处。机构的设置是依据“三定”原则进行的，但是在动态的政府过程中，文本上划分明晰的政府职责会出现边界模糊的问题。这主要是因为机构部门职责横向“切块”的原因。所谓职责“切块”就是指机构部门职责根据职责属性明确划定，例如一些原属于水利部门的应急权限“切块”到了应急管理部门，但是因为应急管理部门在水利方面专业知识的限制，无法有效履行相应职责。而在水利部门的职责“块块”中，也没有规定需要共享相应的信息，这就造成上述调研中所发生的专业职责间隔问题。归纳而言，机构部门横向职责边界模糊主要是由于职责切块过粗而引发的。（2）部门利益壁垒却又依然“棱角分明”。每个部门都有自己的考核评估指标，在总量不变的资源中一定会首先考虑本部门的利益，这是考核导向所造成的情况。在这样的导向下，部门就会以自己的“本职”职责的有效履行为首要任务，不在考核范围内或在考核中权重不高的内容就可以缓一缓进行。（3）权责关系存在失调现象。当前应急管理中普遍存在责任大于权限的权责失调情况，特别是基层政府尤甚。应急管理协同机制是多部门配合的机制，但是在执行不力的情况下，应急管理部门通常会被作为主导方承担责任。如前文所述，应急管理部门在协同中往往并没有被赋予统筹协同的相关权限，且很多事务超出其职责范围。同时，其他部门参与其中被问责的概率小，相关协同部门容易出现以完成“规定动作”为导向的消极协同情况。一些基层政府甚至出现“问责即负责，不问不干活”的现象。在应急管理权责失调的作用下，协同的职责间隔隐性加剧。

4.3 职责沉降：应急管理协同的资源不平衡
通过调研还发现在应急管理中还会出现因职责沉降引发的协同资源不平衡的问题。应急管理协同中的资源不平衡与其他的公共治理活动资源分配不平衡具有不同的效应。应急管理主要以应对突发事件，救援与缓解灾害灾难，防范风险及次生灾害为主要目的，因此其资源的平衡分配问题会更加关系到人民群众的生命财产安全，也会作用到国家安全和经济社会发展中。应急管理协同的资源不平衡主要分为两个方面：

一是协同中权限分配的不平衡。由于上下级政府行政层级压力和部门间实际权限的差异，造成应急管理协同产生问题。如上级政府的任务层层下移（分包）或层层加码，而资源权限却没有相应增加，这种权限不平衡造成应急管理协同机制在纵向上出现“堵点”。

“……（遇到突发事件）上级部门经常让我们准备好规定数量的救援队伍去协助其他地区参加应急事务，但是现实中存在一个问题，就是高层级政府的机构编制相对较多，而低层级机构编制相对较少，但现实中低层级政府在应急管理中却是具体负责的主体，这就造成一种事务与人员的倒置，有时候有些力不从心。”（20211210C02）

二是激励资源的不平衡。应急管理协同需要多部门共享资源、共同协作，但是在实际中很多相关部门并没有很强的共享信息主动性，或者说信息共享也是有所保留的。这就在造成在应急协同中出现很多问题。同时，又没有什么有效的措施能够对信息共享进行正向激励或反向制约，造成应急管理协同障碍加剧。

“……比如在一些公共卫生事件中，卫生健康部门、应急管理部门和公安部门之间的信息其实并不能及时、完全的共享。好比卫生健康部门有时认为公共卫生事件是他们的职责范畴，其他部门只要根据我们的计划或上级政府指示配合即可。……还有诸如公安部门这样的强势机关，因为其很多信息涉及公共安全，无论从主观上还是客观上都不是很愿意共享的。”（20210920A01）

“解决这种情况，我们觉得要么用激励的手段，就是（共享）配合的好的给一些多奖励。而没有协同好的，甚至因此引发了一些附加问题或者耽误了事情的就要给予一定处罚。……要不然没有什么制的。”（20210920C03,20210920D00）

上述问题的产生，从政府职责的角度来看实际是条块问题在应急管理协同方面的一种映射，即纵横双向的职责协同出现了问题，出现纵向上的职责非正常下沉与横向上的职责非正常转移。职责沉降是科层制的一种特定现象，即上级政府逐级向下级政府通过委派任务，下沉或转移相关职责以求解决具体问题。但是下级政府和相关部门在职责承担上具有客观限度，如果超出这个限度就会造成治理资源的不平衡。具体而言：（1）纵向向度上的职责沉降。基于调研可以看出，上级政府在应急管理中会直接以行政命令的方式下达指示，要求下级政府完成任务，否则即进行问责。虽然从行政层面来看并无不合理之处，但是从政府过程来看需要考量下级政府的职责承载能力，不能过度下沉职责，这样会使下级政府不仅无法完成相应任务，还会造成其他的问题。另外，各类突发事件具有广域性特征，纵向各级政府也需要实现协同，如果还是单纯的依靠行政命令下沉职责，就无法实现真正的协同治理。（2）横向向度上的职责转移。无论哪种突发事件，都会根据职责归属由一级政府或一个部门作为主体进行协同治理。但是因为很多突发事件涉及面广，并衍生出其他类型事件，因此相关职责主体会进行一定程度的职责转移，根据现实情况建构协同机制，共同进行应急管理事务，并提升治理效率。但是在不完全的激励机制下，职责主体为了避责或减少事务压力会选择通过职责转移的方式“绑定”其他部门，使其成为职责共同体。但通过调研可知，各部门的权限资源实际又是存在差异的，因而造成职责转移的异化，使应急管理协同机制发生故障。

五

对策建议：基于政府职责的应急管理

协同机制优化进路

基于上述调研分析，可以得出一个基本结论：应急管理的协同机制根本就是各部门在应急管理过程中相应职责的协同。当前应急管理协同存在的诸多困点在很大程度上是因为政府职责界定模糊或交叉重叠，其本质上是应急管理职责没有理清。因此，要有效优化应急管理协同机制，实现我国应急管理事业的发展，可以尝试以政府职责为视角，从职责的载体、规范、条件、效能和保障等方面建立应急管理机制的优化进路。鉴于当前我国政府体系的现实情况，上述五个方面可以从机构调整、制度规范、运行模式、评估体系和资源保障为内容展开，讨论并形成应急管理协同机制的优化措施。

5.1 职责载体优化：重构应急管理协同组织体系
组织体系的重构是应急管理协同机制优化的重要“物理条件”，跨部门协同治理过程不仅包含组织间的业务协同,同时涉及组织间的关系协同，只有实现应急管理协同组织体系优化，其他方面的优化措施才能继续推行。结合前文分析的应急管理协同困点及生成原因，可以发现当前应急管理部门及其他协同部门之间的组织关系需要进行重构性的调整，以求理顺其职责关系。组织体系重构的思路为：（1）组建更高规格的应急管理委员会作为应急管理协同及治理的领导指挥机构。应急管理委员会的负责人可以由各级政府的分管领导甚至主要领导兼任，设常务负责人和办公室履行日常职责与应急协同职责。如在地级市政府层面，可以由市长或分管副市长作为应急管理委员会的主任，设置专职的常务副主任主持工作，其行政级别可相应高配，以保证其权威性。作为日常行政工作的办公室可由应急管理部门的负责人兼任，副主任可单独任命。虽然在多年前就有城市尝试过这种设置方式，如北京市、南京市等都设置过应急管理委员会，但是因实践中存在的限制性，其效能并没有得到充分发挥。同时，这种方式并没有被广泛运用，因此其具体的功能及不足也没有充分体现。因而，在职责协同的视角和框架下尝试重构应急管理委员会是有一定意义的。（2）合理配置应急委员会委员单位。将直接涉及或间接作用的各机构都加入到应急管理委员会中，直接涉及的部门可列为委员单位，如消防、卫健、公安等，使其具有常任性质。而间接作用的单位可以作为“非常任”单位“列席”，如水利、财政、发改等。在遇到突发事件时可根据不同类型快速召开联系会议，实现职责的协同与联动。（3）划定委员会成员的职责任务。根据常任与非常任的分类，以当前我国突发事件的类型为依据，细化各委员单位的职责 范畴，减少模糊交叉，提升协同中的不同职责的主体意识。（4）在委员会中建立稳定的职责贯通机制。因为应急管理部门的职责范畴并不完全覆盖各类突发事件，因此需要通过委员会的法定方式建立职责贯通机制。可以在上级领导的指导下，通过委员会会议以“备忘录”等形式确定职责协同的目标任务和运行方式。在遇到突发事件时，可以根据职责贯通机制实现职责明晰的协同，减少上级领导或应急管理部门协调的环节，提升效率，降低成本。

5.2 职责规范优化：推进应急管理协同的制度规范
制度学习及合理规范是提升应急管理韧性水平的关键，因此应急管理协同机制的效能提升需要从规范层面对职责协同的整体制度进行优化。（1）制度化的职责规范可以建构科学合理的应急管理职责协同体系。通过制度化的规范可以细化相关职责划分，明确职责类别及所属的子板块划分，并厘清职责板块边界的具体职责，使各协同机构都能够明确自己在突发事件中应该履行什么样的职责和发挥什么样的作用，具体可通过建构应急管理协同职责清单的方式进行规范。（2）以制度化的规范方式增强相关部门机构之间的职责联动及整体转型。应急管理职责协同的优化目标并不单纯为厘清各部门的职责关系和履职角色，更重要的是要建立风险防范意识，提升相关职责部门的风险敏感性，及时沟通应急信息，共享应急资源，推动应急管理朝着“防救一体”的治理化方向发展，充分体现应急管理协同的制度效能。（3）制度规范可以实现对应急管理的有效监督及精准问责。通过成文的方式规范职责划分和履行主体界定，不仅可以提升应急管理的协同性，还能够从法律层面减少因应急管理协同而引发的各类纠纷，并依照相关制度规范对协同过程及成效进行有效监督。同时，职责协同的制度规范可以在发生应急管理协同故障及造成相关负面影响时，实施精准问责，对履职不到位的部门进行处理，对履职积极的单位进行激励，为应急管协同的综合评估奠定基础。

5.3 职责条件优化：实行应急管理协同的转换机制
当前，应急管理协同机制具有“复合职责”特征，即应急管理过程中部门职能性职责与应急性职责的复合。这主要体现为：应急管理协同中的各部门，包括应急管理部门作为各级政府的组成单位具有日常行政管理的职责。同时，以应急管理部门为主体的其他相关职责部门同时也具有非常规性的应急管理职责。两种职责形态如何在协同框架下实现有效“复合”，是当前需要解决的问题。具体来说，可以通过将常规职能性职责和非常规应急性职责嵌入到应急管理运行模式之中，将日常管理与应急执行进行模式上的区分，形成一个“平急”转换机制。该机制容纳了应急管理运行的两种模式，并根据成文的职责清单，建立一个综合性的运行模型，用以应对突发事件发生时各部门职责协同的具体流程。因此，可以说应急管理协同的“平急”转换机制是优化应急管理协同的重要条件，可以有效规避应急管理协同机制的现实困点，提升其运行效能。

5.4 职责效能优化：建构应急管理协同的评估体系
应急管理协同的实际成效可以通过职责效能来呈现，而职责效能的衡量则需要基于量化的绩效评估。应急管理协同的绩效评估的建构可以归纳为四个方面：（1）确立评估目标及原则。确立应急管理协同的综合目标和地方各级政府的具体目标，在此基础上明确绩效评估的总体原则和分原则，为评估提供明确的导向。这从一定意义上说是应急管理协同职责履行效能的考核。（2）建立评估指标体系并确立具体操作方式。建立应急管理协同绩效评估的指标体系（包括一级指标、二级指标与具体事项指标等），并拟定评估的操作条件与方法。在指标体系确立后，将应急管理协同中需要履行的职责分类对应到指标体系之中，形成职责清单与指标体系的一一对应，建立“双向对应”的类别对比操作模式。（3）明确信息筛选和数据检验方法。通过大数据方式同步搜集应急管理协同的相关案例数据，依据指标体系进行分类筛选，将具有代表性的案例作为样本建立一个“原材料”性质的数据库，并定期进行数据检验及更行，用以保证效能评估与职责协同的对应性与合理性。（4）建构评估框架与监督原则。依托指标体系和操作方式分类建构拥挤管理协同的评估框架，使其成为评估各级政府应急管理协同的“通项公式”。同时，引入社会参与、专家咨询、信息公开等方式，保证绩效评估的透明化和监督化。引入绩效评估机制可以综合考量突发事件中各部门的实际协同情况，用以作为激励或惩处相关部门的依据。

5.5 职责保障优化：完善应急管理协同的资源配置
应急管理的协同在一定程度上就是资源分配及职责共享的协同。因为突发事件的发生并不以某一行政区划或某一层级政府的范围为界限，其具有扩散性特征，进而引发风险治理超载、功能区与管辖权不统一、无法应对风险溢出扩散等“脆弱性”问题，如新冠疫情的暴发及全球蔓延就是典型例证。因此，要从全国层面的高度来审视应急管理协同资源配置的问题，明确应急管理资源配置中的各方基础职责，实现保障优化。（1）建立应急管理协同资源共享系统。通过大数据技术，建立区域联网的应急管理资源共享系统，实现应急信息协同机制。依照应急管理协同中各部门的具体职责赋予相应的使用权限，如应急管理部门因具有协同的核心职责，所以可以享有资源使用的较大权限，而其他相关部门根据指定的协同职责清单进行赋权。（2）完善应急管理协同的资源保障体系。根据应急管理的预案及职责清单，进行各类资源的储备并尽量平衡分配。同时，建立联动性共享制度，方便在遭遇突发事件时能够在最短的时间内发动资源调动响应机制，实现跨区域、跨层级、跨专业的应急资源调配，有效保障各部门应急管理职责的履行，实现最大限度的协同。（3）应急管理培训资源的共享体系。因为各地区经济社会发展程度存在差异，相应的培训资源很不平衡，造成不同地区在应对突发事件时产生协同障碍。特别是跨区域的重大突发事件治理和重大风险防控方面，不同地区存在不少理念和实践上的差距，这就需要通过建立应急管理培训资源共享体系来使不同地区的应急管理技术发展进一步平衡，进而实现较大范围内的整体性协同。

六

结论与讨论

应急管理协机制是公共管理目的热点问题。本文以政府职责为视角，系统分析应急管理协同机制的困点及优化方式，得出一个基本结论：政府职责是机构设置与运行的核心依据，政府部门间的协同本质上是政府职责的协同，而条块结构下的政府职责体系是职责协同的重要载体。当前我国应急管理协同机制的困点是政府职责协同的问题，基于政府职责体系对应急管理协同中的相应职责进行整体优化，可以促进应急管理协同机制的完善。基于此，本文的研究价值主要可以体现为两个方面：

一是尝试将“政府职责”这一较为抽象的概念引入到应急管理的实践之中。从理论来看，政府职能可以分解为政府功能和政府职责。政府功能主要是指需要政府调整的各类宏观性关系，如协调中央与地方关系、处理社会公平与效率关系等。而政府职责则主要是在中微观层面明确政府“应该做什么”“具体由谁做”和“应该怎么做”的问题。由此观之，政府职责是一个较为理论的抽象性概念，而将其融入到具体的应急管理中就是一个使其从抽象转变为具体的过程。借助南京市应急管理协同的具体案例，将“政府职责”作为视角引入到应急管理协同困点的分析之中，并基于纵横复合的政府职责体系的分析框架，提出具体的应急管理协同机制优化进路。同时，依托对应急管理协同机制的研究拓展政府职责的运用范畴，使其从一个偏向政治学的概念发展为可用于公共管理实践的理念，并运用于解决现实的问题。

二是探索如何将应急管理协同中的结构性与运行性进行有效融合，实现应急管理协同效能的提升。通过对南京市具体案例的分析，可以发现当前应急管理协同具有既有文献研究呈现的结构性与运行性相对独立的现象，即将应急管理协同中的组织体系与运行机制作为两个相对分离的主体进行分析和处理。从现象上看，应急管理协同中有的困点是机构体系不协调的问题，也有是因为协同运行机制障碍所造成的。但在政府过程中，组织体系和运行机制却具有内在联动性，两者需要相互融合。政府职责作为机构设置与调整的核心依据，同时也是运行机制的目标导向，天然具有融合两者的功能。基于南京市应急管理机构设置与运行现实，通过组织体系、制度规范、转换机制、绩效评估、资源配置等方面实现应急管理协同结构性与运行性的融合，并提出应急管理协同机制的整体优化及效能提升的政策建议。

目前还存在一些问题尚需讨论：如应急管理协同优化过程中的部分对策建议与过去的一些实践存在部分重合，如何在政府职责的视角下进一步细化相关问题，使其发生过去未有的效能还需要进一步研究，这是未来研究需要细化的关键点。再如政府职责清单是明确各级政府、各个部门具体职责最为有效的规范文本，其也是实现跨部门协同最重要的依据。但是政府职责清单如何运用于“职责复合”的应急管理协同之中以及其如何有效适应不同地区现实情况本文尚未涉及，今后还需进一步研究讨论。同时，政府职责只是应急管理协同研究中的一个视角，如何将其与其他视角充分结合，发挥更大的作用也需深入探讨。

最后需要说明的是：首先，探讨南京市存在的应急管理协同存在的困境并不是否定我国应急管理的整体发展，而是为了找到目前存在的问题以求优化应急管理体系。其次，本文选取的南京市的案例虽然具有代表性，但其并不能涵盖应急管理协同机制的所有问题。不同的城市和地区因为自然条件、财政资源、发展环境等因素的影响，应急管理协同问题必然具有个体差异性。所以，本文的案例主要是为了体现问题的典型性而非代表性。最后，本文基于政府职责视角提出的应急管理协同机制优化进路主要是初步的探索和尝试，在实践调研、文献阅读、资料搜集中不免会存在缺失和不足，因此力争在今后的研究中通过调研及比较更多地区的应急管理协同案例，进一步优化相关对策。

文章来源：《公共管理学报》2023年网络首发

编辑：陈    泽

校对：牛坤在

审核：光    涵

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